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AFEHC : articulos : Un hito para la resolución de conflictos: el proceso de conciliación Belice-Guatemala, 2000-2002 : Un hito para la resolución de conflictos: el proceso de conciliación Belice-Guatemala, 2000-2002

Ficha n° 4388

Creada: 28 diciembre 2016
Editada: 28 diciembre 2016
Modificada: 04 enero 2017

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Autor de la ficha:

Assad SHOMAN

Editor de la ficha:

Mónica TOUSSAINT

Publicado en:

ISSN 1954-3891

Un hito para la resolución de conflictos: el proceso de conciliación Belice-Guatemala, 2000-2002

Después de muchos años de negociaciones infructuosas para resolver el reclamo territorial de Guatemala a Belice—que oscilaba entre todo el territorio y más de la mitad—las partes acordaron probar un proceso novedoso: cada parte nombraría un conciliador, el Secretario General de la OEA los apoyaría y las propuestas de estos serian acogidas por los dos países. En el desarrollo de este proceso, deciden involucrar a un tercer país —Honduras— ajeno al reclamo territorial, que se convertiría en un elemento indispensable para un acuerdo final. Aquí se presenta el génesis y desarrollo de este proceso innovador y algunas lecciones que aprender de él.
Palabras claves :
Conflicto, Negociación, Procesos políticos, Reclamo Territorial
Autor(es):
Assad Shoman
Fecha:
Septiembre de 2016
Texto íntegral:

1

2Para la OEA éste es también un momento histórico. Concluye en forma exitosa su papel facilitador y como testigo de honor de un proceso que confiamos sirva como un importante referente para otras controversias que tenemos todavía pendientes en Centroamérica y en otras subregiones hemisféricas, tanto en el continente como en el Caribe.
César Gaviria, SG/OEA, 30 de septiembre de 2002

3Belice fue colonia británica hasta 1981, aunque hubiese logrado su independencia desde los años sesenta si no hubiese sido por el reclamo territorial guatemalteco. En 1946 Guatemala declaró nulo el Tratado de Límites de 1859 con el Reino Unido, alegando que el mismo no había cumplido con el artículo que compensaba a Guatemala por la cesión del territorio de Belice, que le pertenecía por herencia de España. Los intentos por resolver la disputa entre los gobiernos de Guatemala y el Reino Unido, con la participación de Belice a partir de 1961, no dieron frutos. Guatemala exigía que Belice se convirtiera en un Estado asociado de Guatemala, y en 1975 comenzó a demandar una cesión territorial.

4Belice se independizó con el apoyo de la ONU y con la presencia de fuerzas armadas británicas con el objetivo de impedir las amenazas guatemaltecas de intervención. En los años ochenta, se inició en Guatemala un proceso de democratización que impulsó al gobierno a hacer nuevos esfuerzos para resolver el conflicto con Belice y variar su postura; Belice conservaría todo su territorio y compensaría a Guatemala concediéndole áreas marítimas. En 1991 Guatemala reconoció finalmente al Estado independiente de Belice, pero esto no significó una renuncia de sus intereses sobre el territorio de Belice.

5Por muchos años, especialmente después de 1993 cuando las fuerzas británicas dejaron de ser responsables por la defensa de Belice, ocurrieron numerosos incidentes en la frontera. Guatemaltecos invadieron el territorio beliceño para talar madera, sembrar marihuana, cultivar maíz y frijol, cosechar xate, establecer asentamientos e incluso saquear sitios históricos de los mayas. Hubo, en algunas ocasiones, enfrentamientos con las Fuerzas de Defensa de Belice (FDB) que resultaron en hechos fatales.

“La Clarinada”

6En su carta del 18 de octubre de 1999 al primer ministro beliceño, Said Musa, el canciller guatemalteco Eduardo Stein no escatimó palabras: “En efecto, Guatemala reclama un territorio como propio y Belice se empeña en afirmar que ese territorio le pertenece . . . Eso hace evidente que incidentes como los ocurridos pueden continuar, que se cometerán nuevos atropellos y que el gobierno de Belice asegurará que los hechos han ocurrido en su territorio, lo que el gobierno guatemalteco no puede admitir1”.

7En esta carta el gobierno de Guatemala propuso por primera vez formalmente la partición en dos áreas del territorio ocupado por Belice: el área concedida en usufructo a Gran Bretaña por España en los tratados de finales del siglo XVIII (del río Hondo al río Sibun), y el área del río Sibun al río Sarstún, “territorio que fue ocupado paulatinamente ya en el período post-independiente de Centro América y Guatemala”. En esta área reclama derechos de soberanía, y además pretende adjudicarse las islas adyacentes.

8Stein insistió en que la controversia tenía un carácter “eminentemente jurídico”, y que “a nada conducirá negociar sobre bases exclusivamente políticas; negociaciones sobre las cuales Guatemala tiene una dolorosa experiencia”. Por lo tanto, “el gobierno de Guatemala propone formalmente al gobierno de Belice que este asunto sea sometido, ya sea a un arbitraje internacional o a la Corte Internacional de Justicia”.

9Esta carta, que posteriormente oficiales guatemaltecos nombraron “la Clarinada”, tiene gran importancia porque todos los gobiernos guatemaltecos subsecuentes han adoptado como suya esta posición; es la política de Estado de Guatemala.

10El gobierno de Belice no estaba preparado para someter el diferendo a una instancia jurídica internacional, y la respuesta del Primer Ministro Musa a “la Clarinada” fue dada días antes de que el gobierno de Álvaro Arzú terminara su mandato. Musa opinó que sería prematuro decidir la manera de resolver la disputa antes de discutirlo profundamente al más alto nivel, y propuso una reunión de jefes de Estado y de gobierno.

11Las elecciones presidenciales guatemaltecas del 26 de diciembre de 1999 resultaron en la victoria de Alfonso Portillo2. El 14 de enero del 2000, Musa, respondiendo a la invitación hecha por Portillo, asistió en Guatemala a la toma de posesión. El nuevo presidente guatemalteco se comprometió a buscar un acuerdo rápido y definitivo al diferendo territorial con Belice, conforme a la ley internacional. No obstante, en los días siguientes, los incidentes fronterizos se intensificaron. Usualmente, estas invasiones ocurrían cerca de la frontera, y al ser detectadas por las FDB se llevaban a cabo operaciones para desalojar a los guatemaltecos. A menudo los mismos pobladores guatemaltecos que eran desalojados de un área en un año, regresaban el próximo, dando continuidad a un ciclo de asentamientos y desalojos.

12La única excepción a este patrón de continuas pero breves ocupaciones fue el asentamiento de Santa Rosa, establecido según los pobladores guatemaltecos en 1988 y que jugó un papel clave en el Proceso de Conciliación. Esta comunidad fue objeto por muchos años de un acuerdo tácito entre los dos gobiernos para su reubicación. Sin embargo, las autoridades locales guatemaltecas del Petén animaban a los pobladores, asegurándoles que estaban en territorio guatemalteco. En 1997, la comunidad de un centenar de guatemaltecos construyó una iglesia y, a principios del 2000, una escuela, con maestros empleados por el sistema educativo guatemalteco.

13En este contexto, y con un incremento de incidentes durante 1999 y principios del 2000, las partes acordaron llevar a cabo una reunión a nivel técnico el 25 de febrero en Miami. Esta reunión fue cancelada por los beliceños, ya reunidos en Miami, porque el día anterior había ocurrido un incidente insólito en la historia de Belice. Tres miembros de las FDB y un policía llevaban a cabo una patrulla rutinaria en un sendero cerca de la frontera, cuando fueron secuestrados por elementos de las Fuerzas Armadas Guatemaltecas (FAG) y llevados forzosamente a territorio guatemalteco, donde pretendieron someterles a juicio por entrada ilegal con armas y municiones. Guatemala rechazó la nota de protesta de Belice, pero después de una serie de presiones internacionales (provenientes especialmente de Estados Unidos, España, México y Reino Unido) los cuatro beliceños fueron liberados bajo fianza y posteriormente sacados del país por el embajador Salvador Figueroa, quien fue declarado persona non grata por el gobierno guatemalteco.

14Fiel a la advertencia de Stein en su “Clarinada”, los incidentes continuaban y Guatemala “no puede admitir” que han ocurrido en territorio beliceño. El gobierno de Guatemala pintaba los incidentes en su propio color; por ejemplo, en una nota entregada por elementos de las FAG en 2000, los guatemaltecos se quejaban de diversos incidentes (2 asesinatos, 4 destrucciones y quemas de cultivos, 17 intimidaciones y 9 incursiones) en territorio guatemalteco, mientras los beliceños insistían en que era territorio beliceño.

15Hay que tener en cuenta que durante todo el Proceso de Conciliación (el Proceso) continuaron ocurriendo regularmente las incursiones de campesinos y hasta de las FAG, y los conciliadores tuvieron que dedicar mucho tiempo a resolver los desacuerdos resultantes entre las partes.

16Oficiales guatemaltecos allegados al régimen comunicaron a diplomáticos beliceños que los halcones en la Comisión de Belice (un órgano dentro de la Cancillería guatemalteca) habían aconsejado a su gobierno provocar incidentes en la frontera para darle un mayor relieve internacional y presionar a Belice para llevar el caso a la Corte Internacional de Justicia (CIJ).

Negociaciones que resultan en conciliación

17Lo que resultaría en el Proceso comenzó en Vilamoura, Portugal, en febrero de 2002, al margen de una reunión de la Unión Europea con Centroamérica, donde la delegación guatemalteca impresionó con su campaña a favor de una solución jurídica. El canciller guatemalteco Gabriel Orellana3 y el embajador de Belice Assad Shoman4, quienes serían los mayores protagonistas del Proceso, conversaron francamente, y aunque Orellana estuvo de acuerdo con la sugerencia de Shoman de crear mecanismos para controlar los incidentes fronterizos, opinó que tales medidas serían como una aspirina, y una vez que se resolvieran esos problemas, Belice se olvidaría de la enfermedad. Incluso, Guatemala tenía la aprehensión, basada en la historia de las relaciones con el Reino Unido y con Belice, de que Belice nunca había tomado en serio la necesidad de resolver el diferendo territorial, y había usado los intentos de relajamiento de tensiones como medio para congelar la disputa y ponerla en espera perpetua. Enfatizó que muchos años de negociaciones no habían producido ningún avance, y que a lo mejor la única manera de resolver la disputa sería por medio de una instancia legal internacional, o sea la CIJ o el arbitraje. Shoman le aseguró que Belice sí tenía intenciones de resolver la disputa, pero consideraba que para negociar requería cierta tranquilidad en el territorio. Acordaron que no se debía atrasar indebidamente la búsqueda de una solución definitiva, y conversaron sobre las posibles modalidades para seguir adelante.

18El criterio de Orellana respecto a que las negociaciones bilaterales habían fracasado y que habría que utilizar alternativas diferentes fue aceptado por Shoman. Los dos diplomáticos se reunieron de nuevo en abril en Costa Rica, donde Orellana sugirió dar un rol mayor a la Organización de Estados Americanos (OEA) y en particular al Secretario General (SG), César Gaviria, para que pudiera sugerir ideas a las partes. Shoman explicó que por razones históricas el pueblo beliceño tenía poca confianza en la OEA, de la cual fue excluido por muchos años a instancias de Guatemala. Tal vez Belice acordaría ese rol para Gaviria, pero sólo si pudiera nombrar un co-conciliador y que Guatemala nombrara el suyo. Acordaron que esa idea podría prosperar, aunque Orellana insistía en que el resultado debería ser vinculante, mientras Shoman mantenía que no podía comprometerse a que su gobierno lo aceptara. Decidieron entonces solicitar el apoyo de sus gobiernos y encontrarse en la Primera Cumbre del Sur a celebrarse pocos días después en La Habana. Es ahí donde se pudo concretar el mecanismo a usar: un Panel de Conciliadores (PC) para ayudar a las partes a buscar una solución al diferendo territorial, y proponer las áreas donde se pudiera llegar a un acuerdo por medio de la negociación y las que necesitarían un proceso jurídico o cuasi-jurídico, tal como mediación, arbitraje o una corte.

19Belice señaló que su conciliador sería Shridath Ramphal, abogado guyanés y secretario general del Commonwealth por quince años, y Guatemala se comprometió a nombrar el suyo oportunamente. El primer ministro Musa escribió a Orellana el 25 de abril formalizando la propuesta del PC apoyados por el SG/OEA que recomendaría un proceso para resolver la disputa, sin ser vinculante, y que sugeriría cuales áreas serían factibles de ser resueltas por medio de negociaciones bilaterales y cuales requerirían algún tipo de proceso jurídico o cuasi-jurídico.

20En la reunión ministerial del 17 al 20 de julio en la sede de la OEA, donde casi todas las reuniones se celebraron, se acordaron los términos de referencia para los conciliadores y el papel del SG/OEA. Este último tendría las siguientes tareas: convocar el PC a solicitud de cualquiera de los Estados; servir como testigo de honor en las reuniones ministeriales y las del PC; convocar reuniones de representantes de los dos Estados cuando el PC informara que el proceso estuviera estancado, y si los Estados no estuvieran en capacidad de llegar a acuerdos, hacer las recomendaciones pertinentes.

21El rol del PC “sería el de encaminar el proceso de negociaciones hacia una resolución final del diferendo territorial”. Entre otras cosas, tendría la potestad para solicitar a las partes que presentaran sus argumentos sobre la disputa; recomendar medidas específicas, mecanismos o procesos destinados a resolverla; recomendar reuniones entre las dos partes y asistir a éstas, y hacer las recomendaciones necesarias para evitar estancamientos; reunirse independientemente para revisar el progreso y hacer propuestas; efectuar visitas in situ cuando fuera necesario; nombrar, a petición de cualquiera de los gobiernos, investigadores para la verificación de incidentes ocurridos o que pudieran ocurrir en las zonas fronterizas y sugerir medidas preventivas y recomendar a los gobiernos medidas de fomento de la confianza pertinentes. Su mandato expiraría el 31 de agosto del 2001 pero se podría extender por mutuo acuerdo entre ambos Estados.

22Mientras tanto, en junio de 2000, la Asamblea General de la OEA estableció el Fondo de Paz para la solución pacífica de controversias territoriales y, a finales del año, el Consejo Permanente estableció el sub-fondo en “apoyo a las negociaciones entre Belice y Guatemala” para financiar los costos del trabajo del PC. El SG declaró que el hecho de que los conciliadores fueran pagados por este fondo y no exclusivamente por los países “es un buen precedente, porque les va a dar a los facilitadores una independencia mucho mayor y mucha mayor capacidad de garantizar que este proceso culmine satisfactoriamente, y le va a crear a los Estados de la OEA un camino por recorrer que esperamos signifique que la Organización estará preparada para ser en América el centro principal de solución de controversias”.

23El 14 de agosto Guatemala nombró a su conciliador, Paul Reichler, abogado estadounidense. El 31 del mismo mes se efectuó una ceremonia para instaurar el PC y se emitió un comunicado conjunto acordando que “todo asunto relacionado con el diferendo territorial deberá ser abordado por las partes únicamente dentro del marco de este Proceso, excluyendo, mientras el mismo dure, cualquier otro foro político, diplomático o jurídico”.

24Los conciliadores visitaron los dos países del 18 al 22 de septiembre, y se reunieron por separado con oficiales de ambos gobiernos. Como parte de las actividades que realizaron, sobrevolaron el área fronteriza, visitaron los monumentos de Gracias a Dios y Garbutt’s Falls, y visitaron al pueblo de Poptún en Guatemala, donde varios pobladores presentaron testimonio de supuestos abusos por parte de las FDB, en territorio que insistían estaba en Guatemala.

25La visita convenció a los conciliadores que sería imposible hallar una solución definitiva al diferendo territorial si no se encontraba rápidamente una manera eficaz de controlar los incidentes en la frontera, amenaza latente que podría resultar en un enfrentamiento bélico. El principal resultado de la visita, por ende, fue que los dos países, que a pesar de meses de esfuerzo no podían acordar las medidas de fomento de la confianza, encomendaran esta tarea a los conciliadores. Para efectuar la aplicación de estas medidas, las partes tendrían que acordar una línea que para estos propósitos dividiría el territorio, tarea que no era fácil porque Guatemala no reconocía oficialmente frontera alguna.

Medidas de fomento de la confianza

26Las propuestas del PC fueron adoptadas en una reunión a nivel ministerial, el 8 de noviembre de 2000, en el Acuerdo de Medidas de Fomento de la Confianza (las MFC). Las MFC establecieron lo que los Conciliadores llamaron una “Línea de Adyacencia” (la Línea); esta Línea se trazaba precisamente en el área definida por el Tratado de 1859 como frontera internacional. Sin embargo, dado que Guatemala no reconoce el Tratado como vigente, no se pudo hacer referencia ni al tratado ni a una “frontera”. Por lo tanto, hubo que añadir que la utilización de esta línea “no constituye una determinación de los conciliadores, ni tampoco un acuerdo entre las partes, en el sentido de que esta línea represente la frontera internacional entre Belice y Guatemala”.

27Las partes se comprometieron (MFC 4) a localizar e identificar todas las marcas de referencia5 sobre o en las cercanías de la Línea, a cooperar en la limpieza del área alrededor de éstas, de manera que sean claramente visibles, y a preparar un mapa completo de la Línea, identificando todas las marcas de referencia y todos los asentamientos humanos localizados a menos de un kilómetro de la misma (ya sea al este o al oeste).

28La MFC 5 creó una “Zona de Adyacencia” (la Zona), siendo el territorio ubicado a menos de un kilómetro de la Línea en dirección este u oeste.

29La MFC 6 representa lo fundamental de las MFC: acordó que esta Zona será objeto de un régimen especial. En el inciso A, se determinó que todos los asentamientos humanos, incluyendo sus infraestructuras, establecidos dentro de la Zona antes del 1 de octubre del 2000, no serían perturbados durante la duración del proceso de negociaciones; cualquier otro podría ser removido por el gobierno de Belice de la manera descrita en las MFC.

30La 6B comprometió a las partes a colaborar en la preparación de una lista de todas las personas protegidas por la 6A, y Belice otorgaría a cada guatemalteco ubicado en la Zona al este de la Línea una licencia, permitiéndole permanecer allí durante el proceso de negociación. A la vez, y a insistencia de Belice, la 6B añadió:
bq. Ningún nuevo poblador podrá instalarse en cualquiera de esos asentamientos, y ningún asentamiento existente podrá ampliarse después del 1 de octubre de 2000. Sin perjuicio de las reclamaciones de soberanía de cada una de las partes sobre cualquier área de la zona de adyacencia, todas las personas residentes al oeste de la Línea de Adyacencia serán requeridas de obedecer las leyes y respetar a las autoridades legales de Guatemala, y todas las personas residentes al este de la Línea de Adyacencia serán requeridas de obedecer las leyes y respetar a las autoridades legales de Belice.

31La 6C estableció que las partes debían acordar un protocolo para el desalojo de los pobladores sin derecho de permanecer en la Zona. En la 6D Guatemala convino tomar medidas efectivas para disuadir a sus ciudadanos de establecer nuevos asentamientos o a unirse a los ya existentes al este de la Línea, que debían incluir como mínimo una campaña de información pública exhortando a sus ciudadanos a no asentarse al este de la Línea. Guatemala también se comprometió a identificar tierras al oeste de la Línea que pudieran ser usadas por guatemaltecos quienes de otra manera pudieran intentar ocupar tierras al este de la Línea.

32Este párrafo es de mucho interés por las obligaciones que asume Guatemala frente a Belice, ya que en efecto reconoce que su política de tenencia de la tierra causa que sus ciudadanos, privados de tierra en su propio país, eran obligados a invadir otro en busca de terreno. Por consiguiente, fue fuertemente criticada por militares y políticos guatemaltecos, quienes rechazaban la mera idea de que Belice pudiera demandarles hacer una reforma agraria.

33Finalmente, la 6E requirió que las partes acordaran la cooperación entre sus militares y policías, así como un programa de patrullaje dentro de la Zona, contactos regulares entre sus fuerzas de seguridad a lo largo de la Línea, y una manera de comunicación entre ellos rápida y efectiva.

34Este “régimen especial” permitió que Guatemala guardara las apariencias, ya que los asentamientos más cercanos a la frontera, donde se asentaban la mayoría de los pobladores guatemaltecos dentro de Belice, si cumplían los requisitos del 6A, podrían permanecer en sus hogares y mantener sus plantaciones e infraestructura hasta que el Proceso terminara. Belice, por su parte, acordó aceptar esta imposición a cambio de garantías de que estos asentamientos no pasarían de un kilómetro de la frontera, no crecerían, no se establecerían otros nuevos y los existentes serían al final removidos.

35Para Belice también tuvo suma importancia el hecho de que Guatemala acordara utilizar la línea trazada por el Tratado de 1859, y reconocer que las leyes y las autoridades de Belice rigen al este de la Línea, aunque por supuesto hay varias afirmaciones que la Línea de Adyacencia no representa la frontera internacional entre los dos países. Claro que las autoridades de Guatemala dieron otro chanfle a la pelota: “Previamente el gobierno de Belice había sostenido que sus fronteras estaban marcadas por lo establecido en la Convención anglo guatemalteca de 1859, pero el hecho de aceptar que se estableciera la Línea de Adyacencia, significa que Belice reconoció que ésta no es la línea de frontera internacional entre los dos países”.

36Ese “régimen especial” dentro de la Zona constituyó la parte más difícil y delicada de las MFC, y sus compromisos serían motivo de interpretaciones conflictivas durante todo el proceso. Las otras MFC se concentraron en promover mejores relaciones entre las comunidades de ambos lados de la Línea (7), facilitar el tránsito de personas y bienes en los puntos de cruce acordados (8), cooperar para responder a desastres causados por fenómenos naturales (10), y para evitar incidentes y, en caso de que ocurriesen, comunicarse para contener la tensión y prevenir su repetición (11).

37La MFC 9, incluida a petición de Guatemala, insta a las partes a acordar MFC especiales destinadas a evitar incidentes en el mar territorial o zona económica exclusiva de cualquiera de las partes, cosa que nunca se intentó hacer, porque al no haber acuerdo sobre lo que constituía el territorio de Belice, no era posible definir las áreas marítimas de las respectivas partes.

38A petición de Belice se añadió un nuevo párrafo (12) comprometiendo a las partes a supervisar la aplicación de las MFC, cooperar para resolver cualquier problema, y acudir a los conciliadores cuando no puedan ser resueltas entre sí; los conciliadores podrían solicitar al SG de la OEA que designe una misión de investigación de los hechos.

39El 15 de noviembre de 2000, oficiales de los ministerios de seguridad y defensa de ambos países se reunieron y emitieron una declaración conjunta, acordando un programa de patrullaje militar por cada Estado en la Zona, con intercambios e informes mensuales de los planes y la actuación de cada una de las partes, aclarando que “por ningún motivo se hará uso de fuerza ni se efectuarán detenciones ni capturas. Por el contario, cooperarán para evitar incidentes y confrontaciones”.

40El 17 de enero de 2001, reunidos en Miami con el PC en una situación de crisis provocada por nuevas invasiones de tierra, los Estados acordaron un Plan de Acción para resolver tales situaciones, y solicitaron al Instituto Panamericano de Geografía e Historia (IPGH) preparar “un mapa de la Zona de Adyacencia en el cual estén identificadas la Línea de Adyacencia y las líneas que constituyen el perímetro de la dicha Zona”. Igualmente, acordaron dos protocolos preparados por los conciliadores, uno para la reubicación de todos los pobladores dentro de la Zona pero sin derecho a permanecer en ella, y otra para aquellos ubicados fuera de la Zona.

41Paul Peeler, presidente de la Comisión de Cartografía del IPGH, con el apoyo del “National Imagery and Mapping Agency” de Estados Unidos, lideró el equipo que antes de fin de mes realizó el trabajo de campo para preparar el mapa de la Línea y la Zona.

42En una reunión ministerial celebrada del 5 al 7 de febrero 2001, Peeler entregó sus conclusiones sobre la ubicación de tres asentamientos guatemaltecos. Reportó que dos de ellos, y casi la totalidad del otro, estaban fuera de la Zona, y los conciliadores recomendaron que esos pobladores “deben ser reubicados en parajes al oeste de la Línea de Adyacencia de inmediato”, y señalaron el procedimiento para cumplir con eso.

43Esta reunión fue convocada para considerar el proceso de discusión de los aspectos sustantivos del diferendo pero, a insistencia de Belice, los conciliadores emitieron sus opiniones sobre varios puntos que preocupaban a la delegación beliceña. El asunto más importante era si las MFC permitían a oficiales guatemaltecos entrar a territorio beliceño sin permiso de las autoridades beliceñas; Guatemala alegaba que el hecho de tener un reclamo activo por parte de dicho territorio se los permitía. Los conciliadores decretaron que “Belice y Guatemala, y sus respectivos ciudadanos, deberían respetar la Línea…, y deberían de abstenerse de cruzar más allá de ella, a excepción de que exista consentimiento mutuo”.

44Este último tema, que por razones obvias era de suma importancia para Belice, demuestra uno de los problemas más graves del Proceso, que al final resultaría fatal: la buena fe de una de las partes. Apenas una semana después, el canciller guatemalteco escribió una nota lacónica a los conciliadores en relación a esta recomendación: “el gobierno de Guatemala se permite expresarles que no puede aceptarla ni instrumentarla por impedírselo la Constitución de la República de Guatemala”.

45En el transcurso del Proceso, hubo varios intentos de establecer asentamientos de guatemaltecos en territorio beliceño, pero los beliceños actuaban persistentemente para prevenirlos, y a pesar de los muchos problemas y obstrucciones causados por el gobierno guatemalteco, lograron que no se consolidaran. Hacia el final del Proceso, parecía que estos intentos eran parte de una estrategia del gobierno guatemalteco para ganar terreno bajo cualquier pretexto, como veremos más adelante.

Abordando el diferendo territorial

46Entre marzo y abril de 2001, las partes presentaron documentos y argumentos, tanto escritos como orales, al PC.

47El 18 de julio de 2001, en una reunión ministerial, se acordó extender el Proceso por un año, y se aprobaron las siguientes recomendaciones para resolver el diferendo:
• Que las partes busquen una solución definitiva a través de este Proceso de conciliación.
• Que para esos efectos, los conciliadores, tomando debidamente en cuenta todos los factores pertinentes (ej. jurídicos, históricos, políticos, etc.) preparen y presenten a las partes propuestas tendientes a una solución general, definitiva, honorable y permanente del diferendo territorial entre Belice y Guatemala, incluida la delimitación marítima.
• Que los conciliadores actuarán en consulta con las partes y con todas las demás entidades y personas cuya colaboración pudiera facilitar el avance.

48Es importante notar que, al aceptar estas recomendaciones, Guatemala dio un giro de 180 grados en cuanto a su insistencia de que el diferendo tenía que resolverse por una instancia judicial internacional. Lo otro significativo fue que, aunque los conciliadores se comprometieron a consultar con las partes, ellos mantuvieron la libertad para hacer las propuestas que resultaran de sus consultas; es decir, en la primera instancia eran ellos los que tenían que ponerse de acuerdo. Claro que los conciliadores tratarían de elaborar propuestas que a su juicio fueran beneficiosas para ambos pueblos — nada fácil, dada la historia amarga de la disputa y la desconfianza entre ellos.

49¿Cómo funcionó el Proceso? Los conciliadores habían leído y escuchado la posición de las partes, y cada uno seguía consultando extensivamente con la parte que le nombró. Muchas de las ideas venían de las partes, pero también muchas venían de los propios Conciliadores cuando consultaban con el país que les había nombrado, o cuando se reunían y rebotaban las ideas de uno a otro. A la vez, otras voces intervenían: los estadounidenses, al igual que los británicos, tenían una línea directa con los conciliadores y el SG, y a menudo les contactaban para exponer su punto de vista o sugerir aceptar la propuesta del contrincante.

50Shoman, en su presentación oral al Panel, señaló una manera de satisfacer a Guatemala: “Tomen dos factores en cuenta: Guatemala no puede conseguir terreno, pero se siente agraviado, y no es el interés de Belice tener un vecino agraviado, cuando debemos trabajar juntos por el beneficio de nuestros pueblos. Entonces el quid de la cuestión es: ¿que pueden sugerir los conciliadores por medio de proyectos para satisfacer el sentido de pérdida de Guatemala, sin castigar a Belice, sino beneficiando a ambos pueblos de manera concreta y palpable?” Esta declaración fue bien acogida por los guatemaltecos, quienes comentaron que nunca habían oído un beliceño reconocer que tenían razón para sentirse agraviados.

51Honduras también jugó un papel clave en las propuestas. Como parte del acuerdo que resultó en el reconocimiento de Belice por Guatemala, Belice legisló la Ley de Áreas Marítimas, donde en el sur limita su mar territorial a tres millas temporalmente, “para proveer un marco para la negociación de un acuerdo definitivo (con Guatemala)”. Pero hay que tener en cuenta que Honduras también tiene costas y mar territorial en esa área; efectivamente, el mar territorial de Honduras y el de Belice encierran el de Guatemala, negándole salida al mar por su propio mar territorial. Consecuentemente, cualquier arreglo marítimo entre Belice y Guatemala forzosamente involucraría a Honduras.

52En 1982 ese país reclamó, por primera vez en su Constitución, los cayos Zapotillos, que eran parte de Belice. ¿Por qué? El 11 de marzo de 1981 se había publicado las “Bases de Entendimiento” entre el Reino Unido y Guatemala, el último esfuerzo (fallido) para resolver la disputa antes de la independencia de Belice, donde inter alia, “Guatemala tendrá el uso y disfrute de los cayos de Ranguana y Zapotillo, y derechos en aquellas áreas del mar adyacente a los cayos, tal como se convenga”. Ocho días después, Honduras entregó al Reino Unido una protesta formal alegando su soberanía sobre los cayos Zapotillos. El gobierno hondureño indicó a los británicos su preocupación de que los derechos pesqueros tradicionales de Honduras alrededor de los cayos serían adversamente afectados por un arreglo entre Belice y Guatemala6.

53En 1996, el canciller hondureño escribió a su homólogo beliceño solicitando tomar parte en las negociaciones entre Belice y Guatemala sobre sus mares territoriales. En junio de 2000, Guatemala envió una nota de protesta a Honduras rechazando la propuesta contenida en un decreto ejecutivo de ese país declarando líneas de bases rectas para delimitar sus áreas marítimas, y en particular reiteró que la inclusión de los Cayos Zapotillos en la Constitución de Honduras “no produce efectos jurídicos en perjuicio de los derechos soberanos de la República de Guatemala”.

54Honduras estaba determinada a participar en el Proceso en lo que se refería a las áreas marítimas, y por medio de la OEA, y con el beneplácito de Guatemala y Belice, su abogado Phillipe Sands (de un bufete inglés) participó en las discusiones del PC sobre esas propuestas.

55Las áreas marítimas eran sólo uno de los elementos para negociar; el otro, y de cierta manera más difícil, era, por supuesto, el de las áreas terrestres. Belice había expresado claramente que de ninguna manera consideraría cesión de territorio, pero Guatemala insistía que era un suicidio político llegar a un acuerdo sin territorio, por mínimo que fuera. Entonces, durante varios meses, los conciliadores fueron buscando fórmulas para satisfacer esta supuesta necesidad de Guatemala. Una idea fue utilizar lo establecido por el Tratado de 1859 y fijar una parte de la frontera “desde los Raudales de Garbutt, Norte derecho, hasta donde toca con la frontera mexicana”. La línea trazada entre estos dos puntos en realidad no era “norte derecho”, y si se enderezaba para cumplir estrictamente lo establecido en el tratado, se argumentaba, Guatemala podría obtener unas 3.3 millas cuadradas.

56Guatemala pensaba que esto no sería suficiente, y alegó que el monumento de Gracias a Dios en el sur estaba mal ubicado, y que se debería mover hacia el este, dando una franja de terreno a Guatemala. Belice absolutamente rechazó esta propuesta, y los conciliadores, siempre buscando maneras de complacer a las partes, sugirieron utilizar los asentamientos de guatemaltecos al este de la Línea, que los guatemaltecos estaban políticamente comprometidos a defender, para proponer dos ideas. Una era que la frontera se trazara como una culebra, dando a Guatemala tierra al este de la Línea donde estaban los pobladores guatemaltecos, y a la vez Guatemala cediera a Belice territorio de igual tamaño al oeste de la Línea. Este land swap no fue aceptable para Belice, quien sugirió intercambio de arrendamientos: Belice le otorgaría a Guatemala un arrendamiento de los lugares donde habían asentamientos de guatemaltecos, y Guatemala le otorgaría a Belice arrendamientos de igual tamaño al oeste de la Línea. El mayor problema era que Guatemala insistía en que el arrendamiento debía ser a perpetuidad, o por lo menos por tiempo indefinido, y Belice se resistía a esto. Otra idea fue construir, con dinero de donaciones internacionales, una “Aldea de La Paz” en terreno guatemalteco, que tendría facilidades modernas, viviendas y terreno para agricultura para los pobladores desplazados de la Zona.

57Se pasó mucho tiempo cruzando ideas sobre el arrendamiento, sin saber de cuántos asentamientos se hablaba, y por ende el territorio que sería necesario. Guatemala insistía en que eran varios — y por cierto se produjeron varias invasiones de terrenos de parte de campesinos guatemaltecos que trataban de asentarse y reclamar derechos, y ahora parecía que era una estrategia intencional de parte del gobierno para justificar más terreno, creando “hechos sobre el terreno” — mientras que Belice mantenía que era uno solo, Santa Rosa. Belice solicitó enviar una misión especial de la OEA para definir la situación.

58Cuatro oficiales de la OEA llevaron a cabo la misión del 18 al 21 de junio de 2002. Sobrevolaron el área y visitaron los asentamientos dentro de la Zona. Su informe concluyó que Santa Rosa era la única aldea en la Zona y que estaba compuesta por 134 guatemaltecos. Con tan pocas personas y terreno, era más fácil abandonar la idea de arrendamientos, que estaba causando tanta controversia.

59Los últimos días antes de la presentación de las propuestas de los conciliadores, prevista para el 30 de agosto, se reunieron separadamente con los cancilleres y sus equipos en Washington. El Departamento de Estado estadounidense también participó en las negociaciones con las partes. El 27 de agosto la delegación beliceña les explicó que Belice había acordado dar una Zona Económica Exclusiva (ZEE) más grande a Guatemala, para satisfacer su deseo de un número mágico de 2,000 mn2, a cambio de que Belice tuviera ciertos derechos dentro de ella, ya que Guatemala insistía más en la cantidad que en la calidad, pero a última hora demandó ambas cosas.

60Mientras tanto, los conciliadores consultaban, discutían, camelaban, advertían y trataban de convencer a sus respectivas partes que aceptaran ésta u otra posición. Las partes no se enfrentaban, sino que por medio de la diplomacia itinerante de sus conciliadores se fueron acercando las posiciones hasta que, después de una larga última noche de arduas negociaciones, el PC tenía un documento que las dos partes habían aceptado presentar.

Las propuestas de los conciliadores

61Las propuestas de los conciliadores, presentadas al SG/OEA el 30 de agosto de 2002, contenían tres elementos esenciales: terrestre, marítimo y un fondo de desarrollo de no menos de doscientos millones de dólares, al cual Gran Bretaña se había comprometido a contribuir con una suma de importancia.

62La frontera terrestre entre Guatemala y Belice se define por coordenadas, pero refleja exactamente la línea que traza el Tratado de 1859. Eso significaría que al delimitarlo, Belice “perdería” aproximadamente 3.3 millas cuadradas, porque el monumento que se ha usado históricamente para marcar la línea fronteriza no está al norte derecho del de Garbutt’s, como requiere el Tratado.

63En cuanto a los pobladores de Santa Rosa, tendrían el derecho de continuar viviendo allí por el resto de sus vidas, pero bajo las leyes de Belice. A la vez, se construiría un Asentamiento Humano especial en Guatemala del Fondo Financiero de Desarrollo, y los pobladores de Santa Rosa tendrían derecho preferencial allí, al renunciar a su derecho de vivir en Santa Rosa (esta es la opción que escogieron al final).

64Para las áreas marítimas, los conciliadores acudieron a “mapas indicativos”, ya que no era posible referirse a coordenadas geográficas precisas. La frontera marítima entre los mares territoriales de Belice y Guatemala es la línea de equidistancia; Belice acepta la línea de cierre de la Bahía de Amatique, entre el cabo Tres Puntas y la ribera sur del río Sarstún; Guatemala y Honduras aceptan el Sistema de Línea de Base Recta publicado por Belice, y Belice y Guatemala aceptan el Sistema de Línea de Base Recta publicado por Honduras; anteriormente, Guatemala había protestado contra ambas líneas. Y para dar a Guatemala su salida al mar por su propio mar territorial, se propuso un corredor de acceso con derechos de navegación irrestrictos que se extendería por dos millas a ambos lados de la línea de equidistancia que divide el mar territorial de Belice del mar territorial de Honduras.

65Para señalar las ZEE y las plataformas continentales de Belice, Guatemala y Honduras, las propuestas utilizan mapas indicativos donde las distintas áreas están identificadas. Se acordó que la ZEE y la plataforma continental de Guatemala consistirían en un área de 2000 millas náuticas cuadradas, otorgadas por Belice y Honduras en partes iguales, pero con limitaciones. Belice tendría derecho a una proporción razonable de los volúmenes de captura permisibles en la zona otorgada por Belice, y la exploración y explotación de cualquier recurso natural en el fondo o subsuelo marino serían realizadas conjuntamente por Belice y Guatemala. Honduras tendría los mismos derechos en la zona otorgada por ella.

66Se propuso el establecimiento de un Parque Ecológico que incluyera o abarcara ciertas zonas costeras, insulares y marítimas de Belice, Guatemala y Honduras, constituyendo una zona única sujeta a un régimen especial que sería adoptado por los tres gobiernos, sin perjuicio de su soberanía y/o de sus derechos soberanos en la zona prescrita en el momento de la entrada en vigor de los Tratados de Solución del Diferendo.

67Se proyectó la creación de un Fondo Fiduciario de Desarrollo para promover el desarrollo en ambos países y, específicamente, para el alivio de la extrema pobreza y la carencia de tierras en las provincias fronterizas de Guatemala; establecer un Asentamiento Humano especial en Guatemala; crear, desarrollar y proteger el Parque Ecológico Belice-Guatemala-Honduras. Para la puesta en práctica de estas propuestas y de los Tratados de Solución del Diferendo, este fondo debería ser dotado de al menos 200 millones de dólares y administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo.

68Finalmente, se recomendó “que los referendos se lleven a cabo el mismo día en ambos países”, y “que el día acordado para su realización esté comprendido dentro de un plazo de setenta y cinco (75) días contados a partir de la fecha de presentación de nuestras propuestas”.

69El mismo día que fueron entregadas las propuestas al SG/OEA los conciliadores, a petición de Guatemala, emitieron una carta a ambos gobiernos recomendando que si “a pesar de los esfuerzos de los gobiernos de Belice y Guatemala los pueblos de Belice o Guatemala rechazaran estas propuestas. . . y solamente en ese caso, las partes acuerden someter el diferendo territorial a la Corte Internacional de Justicia.”

70Al publicarse las propuestas, el Secretario General de la ONU y los voceros de muchos países de todo el mundo expresaron su felicitación y apoyo. En una ceremonia en la sede de la OEA, el 17 de septiembre de 2002, el SG César Gaviria pronunció que “se trata de un acuerdo balanceado, comprensivo, definitivo, honorable y permanente del diferendo territorial”. El secretario de Estado estadounidense, Colin Powell, expresó el apoyo de su país a las propuestas, y declaró que “la aprobación de estas propuestas por los pueblos de Belice y Guatemala será un hito, un ejemplo para la región”. El canciller de Honduras, Guillermo Pérez Cadalso, expresó que los conciliadores habían presentado “una propuesta de solución admirable por su imaginación, creatividad y equilibrio”. Añadió que en relación a las cuestiones marítimas, han propuesto la delimitación “por acuerdo de las partes y con base en el Derecho Internacional con el fin de lograr un resultado equitativo”.

71El canciller mexicano, Jorge Castañeda, manifestó que “esta controversia, que durante tanto tiempo constituyó un motivo de incertidumbre jurídica para dos naciones, tiene ahora bases sólidas para su solución”. Un ministro de la cancillería británica, Dennis Macshane, anunció que su gobierno haría una contribución substancial al Fondo Fiduciario de Desarrollo y agregó que “Gran Bretaña y la Unión Europea harán de su parte todo lo posible por apoyar a los pueblos de Guatemala y Belice una vez que hayan votado a favor de estas propuestas. . . Espero que tengamos un voto positivo para que nuestros amigos de Guatemala y Belice vean desplegarse ante sus ojos un futuro nuevo y mejor”.

72El canciller guatemalteco, Gabriel Orellana, reafirmó su “convencimiento de que haberle confiado su conducción a la Comisión de conciliadores, bajo los auspicios de la OEA, fue lo más adecuado en aras del espíritu pacifista propio del Sistema Interamericano”. Al mismo tiempo, sonó una nota de cautela, explicando que el gobierno había iniciado las consultas necesarias y que “han generado ya toda clase de reacciones”, y advirtió que el gobierno estaba escaso de recursos financieros.

73El canciller beliceño, Assad Shoman, aseguró que las propuestas no sólo representaban la mejor oportunidad para resolver para siempre una disputa que había mantenido alejados a dos pueblos por demasiado tiempo, sino que también solucionaban problemas de mayor alcance. “Hemos llevado esta nave hasta aquí”, manifestó, “pasando por aguas tormentosas. Ahora nuestros gobiernos deben asegurar que su carga llegue al puerto, y los bienes preciosos de paz, seguridad y armonía son entregados a nuestros pueblos”.

74Lejos de esa expectativa, lo que se entregó fue decepción, amargura, y el peso, que ahora se sentía más pesado, de una disputa irresuelta, con los conflictos fronterizos y las consecuencias ecológicas negativas creciendo por año. Los beliceños se sintieron como hijos de Sísifo, sin haber cometido ningún crimen. El rechazo vino en etapas. Primero, unas semanas después de la entrega de las propuestas, Guatemala informó que no podría cumplir con la fecha tope de 75 días para el referendo. En diciembre de 2002, el canciller Gabriel Orellana, la persona en Guatemala más identificada con el Proceso, fue destituido y reemplazado por un canciller que estuvo ansioso por alejarse del Proceso; esto era una clara señal de que el gobierno no iba a cumplir con su compromiso a pesar de haberlo aceptado públicamente frente a la comunidad internacional.

75El 7 de febrero de 2003, las partes firmaron un acuerdo de transición, preservando las Propuestas pero posponiendo las consultas populares, y el 25 de agosto de 2003, la cancillería guatemalteca envió una carta al SG afirmando que “tras un detenido análisis del documento mi gobierno ha concluido que las propuestas y recomendaciones no guardan un equilibrio que nos permita identificar los intereses y reclamaciones de Guatemala, lo que los hace no aceptables. Aparte de ello, las propuestas incluyen estipulaciones que riñen con el ordenamiento jurídico de Guatemala. Por lo tanto, el Gobierno de Guatemala no encuentra condiciones políticas y legales para someterlas a consulta popular, y en consecuencia manifiesta que no acepta, en la forma planteada, las ‘Propuestas del Panel de Conciliación’”.

76¿Y cómo es que se necesitaba “un detenido análisis” de un documento del cual, de cierta manera, había sido autor el gobierno de Guatemala? Es oportuno recordar que ambos gobiernos tuvieron un control absoluto sobre lo que los conciliadores recomendaban. Al final, ambos cancilleres, después de consultar con sus respectivos gobiernos, acordaron las Propuestas incluida hasta la última coma. El conciliador nombrado por Guatemala, que había luchado hasta el final para que ese país consiguiera mayor superficie terrestre y marítima, afirmó en una entrevista con la BBC el 3 de septiembre de 2003: “los guatemaltecos fueron enteramente informados y consultados y, creo yo, comprendieron que este conjunto de Propuestas y los acuerdos formales que deberían haber emanado de las Propuestas hubiesen sido en el mejor interés de ambos países”. A lo que se comprometieron los dos gobiernos no fue a aceptar y aplicar las Propuestas, pero sí a someterlas a consulta popular, y en caso de que ambos pueblos las aceptaran, convertirlas en tratados vinculantes; en caso de que uno o ambos pueblos las rechazaran, se comprometieron a someter el diferendo territorial a la CIJ. Pero el gobierno guatemalteco decidió romper su compromiso y no someter las Propuestas a consulta popular, y así murió el Proceso de Conciliación que pudiera haber puesto fin al diferendo territorial.

Lecciones del proceso

77Si consideramos la historia, cultura y realidad política de Guatemala y de Belice, podemos concluir que siempre han negociado desde dos paradigmas culturales muy distintos.

78En Guatemala, los mismos colonizadores españoles y sus descendientes continuaron dominando el país después de la independencia. La mayoría de la población, los indígenas, seguían siendo virtualmente siervos, miserables y sin poder. La historia de racismo, dictaduras y explotación fue interrumpida por una década (1944-1954) con los gobiernos democráticos de Juan José Arévalo y Jacobo Árbenz, seguido por más dictaduras, a veces bajo la cobertura de elecciones fraudulentas, hasta 1985; durante ese tiempo el ejército se consolidó e institucionalizó como una fuerza política autoritaria. Los partidos políticos no tienen raíces profundas en la sociedad, y normalmente están basados en personalidades, sin contar con ideologías o plataformas bien definidas y duraderas. Además, su historia le ha dotado una cultura autoritaria, donde una pequeña élite se otorga la facultad de decidir por la nación.

79Belice logró la independencia 160 años después que Guatemala, transitando por un proceso de varias décadas de democratización, permitiendo desarrollar un sistema de democracia parlamentaria bi-partidista al modelo inglés. Los que se consolidaron en el poder en el momento de la independencia fueron beliceños, no británicos; los colonizadores siempre eran una muy pequeña minoría.

80No obstante, Belice tiene una cultura política, legal y diplomática anglo-sajona; opera el sistema de derecho consuetudinario, que evolucionó como respuestas basadas en hechos a disputas específicas. La jurisprudencia de Guatemala se basa en el derecho civil donde las leyes son codificadas, desarrolladas sistemáticamente desde una base teórica, construido sobre un conjunto de principios y reglas para resolver disputas. Por lo tanto, en Belice la tendencia es a pensar que una vez concluido un acuerdo, ya no hay más que discutir, y el próximo paso es la implementación. La cultura guatemalteca, por otro lado, le hace juzgar un acuerdo y preguntarse si este satisface o no sus principios básicos, incluyendo la soberanía e integridad territorial, y por ende es visto “como un paso provisional en un viaje sin fin, otro paso en una relación abierta7”.

81Así fue que, habiendo acordado someter las Propuestas a consulta popular frente a un grupo de ministros y diplomáticos nada desdeñable, Guatemala luego insistió en que las Propuestas requerían más negociación, y por fin las rechazó completamente.

82Este caso igualmente nos recuerda que si una parte considera un acuerdo como una humillación o un rechazo a sus posiciones sostenidas a largo plazo, el mismo está condenado al fracaso. Era así, esencialmente, como muchos funcionarios guatemaltecos consideraban las Propuestas, y se quejaron que los Conciliadores no habían tomado en cuenta para nada los puntos de vista del gobierno de Guatemala.

83Además, las partes tenían concepciones muy distintas de la historia. Para los guatemaltecos, el Tratado de 1859 significaba un episodio negativo en su historia, que había implicado una gran injusticia, y siempre simbolizaría el resentimiento de un orgullo nacional herido. Para Belice, el Tratado de 1859 era lo que en la ley internacional le otorgaba el “título” al territorio.

84Desde 1945 hasta 1985, la Constitución de Guatemala declaraba que Belice era parte del territorio guatemalteco y de interés general las gestiones que se hicieran para su reincorporación. En 1985, la nueva Constitución en el artículo 19 transitorio señala: “El Ejecutivo queda facultado para realizar las gestiones que tiendan a resolver la situación de los derechos de Guatemala respecto a Belice, de conformidad con los intereses nacionales. Todo acuerdo definitivo deberá ser sometido por el Congreso de la República al procedimiento de consulta popular”. Todos pensaron que esto ayudaba a resolver la disputa con Belice, ya que la Constitución no reclama a Belice explícitamente como territorio guatemalteco. En realidad, lo ha hecho más difícil, ya que cualquier funcionario puede alegar que una propuesta de solución no está “de conformidad con los intereses nacionales”, y además que no se atreve a someterlo a consulta popular porque sería rechazado. Es precisamente esto lo que usó el gobierno de Guatemala como excusa para negarse a hacer lo que había decidido libremente.

85Es también importante señalar que el gobierno guatemalteco no hablaba con una sola voz. Después de más de siglo y medio de dictaduras, nunca se había establecido una cultura de partidos políticos duraderos y con líneas claras. En 2000, la confusión y la división predominaban en el gobierno guatemalteco. El presidente Portillo no tenía partido; era un político populista que fue candidato por el partido controlado por el golpista de los ochenta, general Efraín Ríos Montt, presidente del Congreso con una cuota sustancial de poder. El vice presidente era uno de sus hombres, y controlaba la cancillería. Portillo ganó el poder con promesas populistas que no pudo cumplir; tan temprano como en abril de 2000, ocurrieron disturbios en los cuales varios civiles murieron, y se hablaba de un posible golpe o de otras maniobras para controlar a Portillo y dar poder directo a Ríos Montt. Antes de concluir el año 2000, se podía pronosticar que sería difícil llevar a cabo una consulta popular exitosa, dadas las inconsistencias dentro del propio gobierno y la repentina debilidad de Portillo, que había ganado las elecciones en diciembre de 1999 con 68.29% de los votos, pero en noviembre del próximo año una encuesta realizada por Vox Latina reportó que más del 53% no estaba contento con su gestión; en enero de 2002, la cifra había crecido al 82%. En 2002, el gobierno de Portillo estaba convencido de que el electorado tomaría cualquier pretexto para demostrar su inconformidad hacia el régimen, y tenía miedo de ponerlo a prueba con una consulta popular.

86No se puede ignorar tampoco que existen focos de poder en la zona fronteriza de Guatemala con Belice, el Petén. Los terrenos de ese departamento, que en 1960 tenía una población de 26,000 habitantes, mayoritariamente indígena, fueron entregados a militares en grandes parcelas como parte de la estrategia contra-insurgente de la guerra civil. Los militares promovieron la migración desde otras provincias guatemaltecas, y en 2010 Petén tenía una población de 613, 700, menos de 30% indígena8. Un estudio reciente nota que

87el departamento de Petén, casi un tercio del territorio nacional, se ha convertido en una zona de disputa de recursos estratégicos: petróleo, obra pública, biodiversidad, agua, tierra y una ubicación clave para el trasiego de mercancías y personas. En esta disputa, los grupos en contienda no son sólo grupos criminales, también operan transnacionales, grandes empresas nacionales con intereses en turismo y agro combustibles, y, lo que se ha denominado como grupos de poder regional9.

88En la actualidad persisten las incursiones diarias a Belice desde Guatemala, y no sólo por pobres campesinos sin tierra; la naturaleza y escala de las actividades indican que muchos de estos ocurren con la promoción activa de grupos de poder político, económico y criminal en el Petén, quienes controlan la frontera y el comercio lucrativo que se lleva a cabo allí: la tala de madera, tráfico humano y de drogas, contrabando, minería de oro, la extracción de xate y otras plantas y animales exóticos, y el saqueo de sitios arqueológicos, actividades que causan un gran daño ambiental y amenazan la seguridad. El gobierno central de Guatemala es incapaz de controlar a estos grupos en el Petén.

89Estas razones pudieran explicar por qué el Proceso de Conciliación no resultó en la resolución del diferendo. Al mismo tiempo, se puede atestiguar que el Proceso como tal tuvo éxito — los conciliadores lograron acercar las partes y concluir con Propuestas que ambos aceptaron. El apoyo de la OEA como testigo de honor y como verificador de hechos fue fundamental. Otros agentes de la comunidad internacional también apoyaron el Proceso, y sus propuestas fueron muy bien recibidas. Podemos concluir que el modelo sí puede ser utilizado “para otras controversias que tenemos todavía pendientes” en las Américas. Vale la pena, pues, señalar algunas cosas que ayudaron a lograr ese éxito.

90La confianza que se creó a lo largo del Proceso entre los dos principales fue clave. Se suponía que el canciller guatemalteco, Gabriel Orellana, por su trayectoria en el asunto, no admitiría compromisos y mantendría una línea dura durante la negociación. Él fue uno de los abogados que impugnó el Tratado de 1859 ante la Corte de Constitucionalidad, la cual en 1997 sentenció que ese tratado “carece de vigencia y positividad para el Estado de Guatemala, el que en instancias internacionales puede invocar su nulidad”. Cuando el presidente Serrano reconoció al Estado de Belice en 1991, Orellana solicitó que la Corte de Constitucionalidad lo declarara nulo, pero esa vez no tuvo éxito. A pesar de todo ello, en el Proceso, Orellana actuó como un hombre convencido de que había que buscar una manera honrada de resolver el diferendo, y se mostró sumamente honesto y consecuente durante el Proceso. Él y el principal negociador beliceño, Assad Shoman, lograron construir una relación de confianza que mantuvieron hasta el final a pesar de las duras pruebas que tuvieron que superar a consecuencia de las acciones de otros.

91Importante también fue el hecho de que la parte beliceña estuvo unida. En toda la larga historia del trato del reclamo guatemalteco por políticos beliceños, siempre existía la desconfianza y en la mayoría de los casos una hostilidad contundente entre los dos partidos políticos. El Proceso aquí expuesto fue y sigue siendo la única ocasión en que los dos partidos beliceños estuvieron totalmente unidos desde el comienzo hasta el final, fruto del hecho que el partido en oposición fue completamente involucrado: el líder fue consultado para cada decisión importante; tenía un representante que trabajaba estrechamente al lado del encargado de las negociaciones y que eventualmente fue nombrado embajador en Guatemala, un hecho único en que un líder de alto nivel en el partido de oposición (Alfredo Martínez había sido presidente del partido) fuera nombrado embajador en cualquier país. La sociedad civil beliceña formó parte de una comisión de Consejo Nacional sobre el curso del Proceso, y a menudo Shoman y Martínez aparecían juntos ante este Consejo y en programas de radio y televisión para explicar el Proceso al pueblo. Cuando se emitieron las Propuestas, por lo tanto, el gobierno de Belice estaba listo para llevarlas al pueblo, y ya estaba en plena campaña para el referendo cuando los guatemaltecos dijeron que no podían cumplir con la fecha tope.

92Absolutamente indispensable para el éxito de la emisión de las Propuestas fue la anuencia de Honduras para otorgar en igual parte que Belice áreas marítimas en beneficio de Guatemala. Claro que tuvo razones de Estado para actuar así — entre otras cosas, Guatemala reconoció su proclamación de líneas de bases rectas para delimitar sus áreas marítimas — pero de todos modos su generosidad fue valiosa.

93La comunidad internacional, tanto algunos países específicos como organizaciones internacionales, incluyendo la Unión Europea y la ONU, jugó un rol importante en estimular a las partes a mantenerse en curso y completar el Proceso. Especialmente importante fue el papel asumido por el Departamento de Estado estadounidense, que alentó a las partes a encontrar terreno común, y contribuyó a convencer a que Guatemala cejara en su insistencia de demandar territorio.

94La participación tan activa del SG de la OEA, y otros funcionarios y órganos, fue de gran importancia. También hay que destacar el trabajo del secretario general adjunto, Luigi Enaudi, quien por su gran capacidad intelectual y diplomática tanto como por su cercanía al Departamento de Estado estadounidense (había sido embajador de los Estados Unidos en la OEA) jugó progresivamente un rol imprescindible. Ésta fue la primera vez en la larga historia del diferendo en que estuvo presente un órgano independiente para guiar a las partes hacia un acuerdo y a la vez proveer actas de las reuniones y acontecimientos aceptables para ambas. Después del fin del Proceso, por medio del acuerdo del 7 de febrero de 2003, se estableció una Oficina de la Secretaría General de la OEA en la Zona de Adyacencia para verificar y hacer seguimiento de los incidentes que ocurrieran en la misma y monitorearla constantemente para detectarlos en su etapa inicial y prevenir su agravamiento.

95En suma, el Proceso de Conciliación, compuesto de un conciliador nombrado por cada país y complementado por el secretario general de la organización regional, apoyados por otros agentes de la comunidad internacional, puede ser un modelo de gran utilidad para resolver disputas entre Estados, siempre que se garantice el cumplimiento por las partes.

96Notas de pie de página

97El autor es graduado en leyes por la Universidad de Hull, Inglaterra; maestro en Relaciones Internacionales por la Universidad de Sussex, Inglaterra; doctor en Historia por la Universidad de Londres. Ha desempeñado diversos cargos públicos en Belice, como ministro de Desarrrollo Nacional, de Relaciones Exteriores y Cooperación, de Salud, Vivienda y Cooperación; fue miembro de la Cámara de Representantes de la Asamblea Nacional y senador de la misma. Fungió como embajador de Belice en México y en Cuba, además de la Unión Europea, y fue Alto Comisionado al Reino Unido. Entre sus obras se encuentran Belize’s Independence and Decolonization in Latin America, Palgrave MacMillan, Nueva York, 2010; Thirteen Chapters of a History of Belize, Ciudad de Belice, Angelus Press, 1994; y Party Politics in Belize, 1959-1986, Belice, Cubola Productions, 1987.

981 Casi todos los documentos aquí citados son de la colección personal del autor. Los que se encuentran en algún lugar público están en las páginas web de los gobiernos de Guatemala y de Belice y las de la OEA.

992 Portillo fue candidato del Frente Revolucionario Guatemalteco, que a pesar de su nombre era un partido de derecha dirigido por el anterior golpista, General Ríos Montt.

1003 Orellana ya tenía historia en el caso. Véase más adelante.

1014 Shoman también había sido involucrado en el asunto, desde antes de la independencia. Durante este Proceso, era el embajador al Reino Unido hasta enero del 2002, cuando fue nombrado Ministro de Relaciones Exteriores.

1025 Las “marcas de referencia” eran lo que los guatemaltecos insistían llamar los mojones fronterizos que técnicos de Guatemala y el Reino Unido habían puesto en 1860-1861, pero Guatemala rehusó reconocerlas, insistiendo que las únicas que habían reconocido eran las nombradas en el Tratado, en Raudales de Garbutt’s y Gracias a Dios. El otro punto, según el Tratado, era donde una línea desde los Raudales de Garbutt’s “toca con la frontera mexicana”, y se había viniendo usando el monumento de Aguas Turbias, que marca la frontera Guatemala/México, pero veremos adelante que esto no era exactamente preciso.

1036 “Research Department Note 26/82. The Sapodilla Cays”, American Section, Foreign and Commonwealth Office (FCO) UK, noviembre de 1982. Traducción del autor del inglés.

1047 R. Cohen, Negotiating across Cultures, (rev. Edition). (Washington: United States Institute of Peace Press, 1999), pág. 201.

1058 “Cifras para el desarrollo humano. Petén”, PNUD, Guatemala, 2011.

1069 “Grupos de Poder en Petén: Territorio, política y negocios”, julio 2011, pág. 12.

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Para citar este artículo :

Assad Shoman, « Un hito para la resolución de conflictos: el proceso de conciliación Belice-Guatemala, 2000-2002 », Boletín AFEHC N°70, publicado el 04 septiembre 2016, disponible en: http://afehc-historia-centroamericana.org/index.php?action=fi_aff&id=4388

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