Asociación para el Fomento de los Estudios Históricos en Centroamérica

1Primera publicación en Pilar García Jordán (ed.), Estado, región y poder local en América Latina, siglos XIX y XX. Barcelona, Universidad de Barcelona, 2007, pp. 17-80.

Introducción.

2Hacia el último cuarto del siglo XIX en la convulsa historia centroamericana comenzaba a disminuir, no a concluir, la actividad bélica. En sus sociedades, los conflictos armados internos e internacionales dejaban paso lentamente, en ambos planos, a un creciente predominio de renovadas y más intensas relaciones económicas. Esto estaba directamente relacionado con la acelerada inserción de la región, como de América Latina en general, en la expansión de la economía internacional impulsada por la industria de buena parte de Europa occidental y de los Estados Unidos¹.
El Salvador estaba inmerso en este proceso y el signo más evidente de ello era el desarrollo de la producción del café, cultivo que creció desde la década de 1840, hasta que a mediados de la década de 1870 superó al añil, producto tradicional, en términos de valor como principal producto de exportación. De esta forma, entre otras, la economía salvadoreña respondía a la demanda generada en los países industriales al tiempo que, por otra parte, el consumo del añil caía fruto de la competencia de la producción en otras regiones mundiales y de la aparición de tintes alternativos industriales. En menor medida, El Salvador intentó también encajar en la demanda internacional con otros productos como el cacao, el bálsamo, el azúcar o el hule, aunque sin acercarse a la importancia que alcanzó el café[2].

3 En términos generales los cambios necesarios en la economía nacional para ajustarse a dicho proceso fueron manejados por los grupos oligárquicos, tanto en el terreno de la producción – acceso y propiedad de la tierra, relaciones de trabajo y organización de la producción -, como en el de la distribución, en el del comercio y, muy importante, en el de la financiación que fue necesaria para la gran transformación que todo ello supuso. Como consecuencia, resultaron afectadas las estructuras productivas agrarias³. Hacia el tercer cuarto del siglo XIX El Salvador mantenía su carácter de país agrario – pese a lo cual importaba harina -, con una escasísima producción manufacturera y cuya economía, a rasgos muy esquemáticos contenía⁴ :

4(a) Un sector campesino, de indígenas o no, que sobrevivían en buena medida gracias a su propia producción.

5(b) Un muy amplio espacio de pequeños y medianos agricultores que producían tanto para su consumo como para el mercado interno. Una parte de este sector trabajaba también, a pequeña escala, cultivos para la exportación que comercializaban por medio de agricultores mayores y/o exportadores. La escasez de sus rentas los llevaba frecuentemente a convertirse en jornaleros alquilando su trabajo a salarios de pobreza o pidiendo crédito para poder subsistir. En este espacio había sectores significativos de artesanos que combinan producción agraria y pequeña producción artesanal.

6(c) En términos de tamaño, podría hablarse de otro ámbito de productores agrarios de mayor envergadura, que combinaban cultivos tradicionales con una producción orientada sobre todo al mercado internacional. En la medida en que el añil dejaba paso al café, la existencia de grupos agrarios poderosos fue desplazándose de oriente a occidente por donde se expandió con más fuerza el grano. Miembros de estos sectores formaron parte de la administración central y departamental, del ejército, de la Asamblea Nacional, así como del sistema judicial del país. En general obtenían sus principales ganancias de la venta para la exportación de cultivos en los que utilizaban mano de obra barata de colonos – no siempre asalariados – y jornaleros⁵ pero, también, de la compra frecuente de cosechas de dichos cultivos por adelantado a pequeños productores – las “habilitaciones” -, operación en la que igualmente obtenían amplios márgenes de ganancia.

7(d) Un espacio en el que había profundas diferencias era el del comercio, donde poco tenían que ver los pequeños comerciantes de localidades menores, o incluso de las ciudades, con los grandes operadores del comercio exterior, los propietarios o socios de las casas comerciales que se dedicaban a la importación–exportación, pero también a sustanciosas operaciones financieras, aprovechando las dificultades fiscales del Estado.

8e) Por fin podrían mencionarse a los numerosos empleados de la administración que con frecuencia veían cómo se retrasaba el pago de unos cortos salarios con poder adquisitivo decreciente.

9Sobre esta estructura esquemáticamente expuesta, que no pretende dar cuenta de importantes diferencias internas, locales y regionales, así como por sectores sociales, hacia el último cuarto del XIX influyeron los mencionados cambios económicos. Estos fueron dirigidos y manejados por los grupos más fuertes en propiedad de tierra y capital, que pusieron en estos años las bases de su hegemonía que les mantendría en el poder aproximadamente por más de un siglo⁶.

10Con altibajos que tenían que ver tanto con problemas internos, como con procesos económicos internacionales, la tendencia del comercio exterior de El Salvador – verdadero motor de la economía, salvo para ciertos espacios campesinos – fue ascendente desde el último cuarto del siglo XIX, como en toda América Latina⁷ (Véase Gráfico 1). Durante los años de este estudio, en medio de una crisis económica internacional, las exportaciones mostraron una tendencia de ascenso rápida hasta 1884 y, después, irregular hasta 1890. Por su parte, las importaciones mantuvieron niveles muy inferiores y no siempre en la misma tendencia que las exportaciones. Ello evidencia la existencia de dos dinámicas y lógicas económicas diferenciadas entre el sector exportador, de un lado, y la demanda interna – compuesta no sólo por los grupos exportadores y de cuyo funcionamiento se conoce muy poco -, de otro. Es prematuro tratar de encontrar los factores que influían en su interrelación, aunque este trabajo tratará de aportar algo de luz en este sentido.

11Sin perder de vista la interacción entre los planos nacional e internacional, en clave interna y regional, el país estaba sometido a grandes rasgos a tres tipos de conflictos:
(1) los que seguían causando enfrentamientos militares con las naciones vecinas cada vez de más corta duración, como el conflicto con Honduras y con Guatemala en 1875-6;
(2) las asonadas en el plano urbano relacionadas con los asuntos regionales y con la política nacional, pero en las que no cabe descartar razones económicas, como la que tuvo lugar en Santa Ana 1870 ó la de San Miguel de 1875;
(3) por último, los conflictos registrados en el ámbito rural, por problemas étnicos y/o de tierras, como los casos de Santiago Nonualco en 1846, el de Izalco en 1884 y otros⁸.

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13En el plano extra-regional, a comienzos del último cuarto del siglo XIX El Salvador era afectado por dos fenómenos que lo alcanzaban de lleno. El primero era la caída del precio del café en el mercado internacional. En Inglaterra, adonde El Salvador enviaba la mayor parte de sus exportaciones, para el período que aquí se considera, el descenso del precio del café alcanzó su punto más bajo en 1883, con efectos sobre la economía nacional que en parte son conocidos y en los que aquí se profundizará más⁹. Más tarde el precio se recuperaría temporalmente.

14Cuadro 1 : Exportaciones de añil y café. 1874-1890

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16Fuentes

17Héctor Lindo-Fuentes, La economía de El Salvador en el siglo XIX. (San Salvador. CONCULTURA, 2002, pp. 193-4).
Arturo Cruz Sequeiro, La República Conservadora de Nicaragua. 1858-1893. Managua. Fundación Vida, 2003, p.115.
a En centavos de dólar por libra.
b En chelines y peniques por quintal

18El segundo fenómeno fue el de la crisis económica internacional que se expandió a partir de 1873 aproximadamente. Sus raíces fueron diversas según los países, pero uno de sus componentes fue la creciente caída del precio de la plata y la progresiva adopción del patrón oro por varias de las naciones en proceso de industrialización y a las que El Salvador compraba sus importaciones¹⁰. La crisis, con sus oscilaciones, provocó escasez de capitales en los mercados internacionales y serios problemas en las balanzas de pagos, especialmente para naciones como El Salvador. En primer lugar el país no tenía moneda propia sino que funcionaba con una diversidad de monedas de otras naciones fundamentalmente de plata. Y, en segundo término, aunque tenía una cierta producción minera de oro y plata, mantenía liberalizada tanto la producción como la exportación de mineral, con lo que el Estado no obtenía ningún beneficio de la misma¹¹. Todo ello, unido a una estructura fiscal fuertemente desequilibrada y deficitaria, no creó pero sí acentuó la existencia de una importante deuda interna de graves consecuencias sociales¹².

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20El manejo de todos estos cambios y de sus consecuencias económicas desde el poder político se convirtió en un trasunto de lo que sucedía en el terreno de la producción, distribución y circulación agraria, y tuvo mucho que ver en la construcción de la hegemonía de los grupos sociales dominantes. Partiendo de la base de que la historiografía salvadoreña carece de estudios sobre historia monetaria o de precios, lo que supone un serio handicap, este artículo pretende mostrar precisamente en el plano de la política gubernamental cómo en la gestión de un espacio esencial para el funcionamiento del Estado, como era la Hacienda, la política fiscal fue planificada y controlada desde el poder por los citados grupos, al contrario de lo que se ha sostenido en alguna ocasión. En contra de lo que se ha llegado a afirmar, no es exacto que los gobiernos salvadoreños buscaran los fondos públicos en cualquier recurso que fuese políticamente viable, salvando los intereses de los cafetaleros¹³. Más bien podría decirse que los grupos dominantes – desde luego con conflictos internos – controlaban el poder ejecutivo, el legislativo y tenían muchos componentes en el judicial; que muchos de sus miembros eran ellos mismos cafetaleros; y que mantenían un proyecto fiscal perfectamente claro y coherente con sus intereses por encima de los avatares tanto de la política nacional como internacional. Derivado de ello, estas páginas tratan de explicar asimismo que las consecuencias que esto tuvo en el plano de las finanzas estatales, pese a las contradicciones que originaban, fueron consiguientemente manejadas por los mismos grupos en la misma línea que la política fiscal.

21En otras palabras, en el último cuarto del XIX, con el auge del café, los sectores de grandes propietarios, los negociantes del grano, y los empresarios del comercio exterior consiguieron que los gobiernos fueran diseñando un modelo de funcionamiento de la Hacienda y las finanzas del Estado que era un reflejo en el plano de la política económica de la relación de fuerzas existente en el país, en términos similares a como sucedía en otros países latinoamericanos¹⁴. De esta forma su hegemonía comenzó a ser prácticamente absoluta y se aseguraron unas condiciones excelentes para la reproducción del capital y la acumulación de beneficios en términos ventajosísimos, incluso en momentos de crisis económica internacional. Era un aspecto más de la forma en que dominaban las clases dominantes¹⁵.

22Todo lo anterior guarda una relación directa con el proceso de formación del Estado liberal. No se entrará aquí en un debate de la dimensión que este tiene¹⁶. No obstante parece fuera de discusión que para comprender el proceso de redefinición y del funcionamiento del Estado a fines del XIX, no es suficiente pero sí es necesario conocer la Hacienda pública y sus finanzas. En este sentido, este trabajo pretende contribuir a comprender mejor las bases de un estado latinoamericano en esta época, como era el salvadoreño, y a revisar al mismo tiempo el sentido del concepto debilidad del Estado que ha sido repetido excesivamente sin entrar a precisar qué es lo que se quiere decir con ello¹⁷.

23 El trabajo comienza en 1874, al final de la presidencia del general Santiago González y justo antes del inicio de la presidencia de Rafael Zaldívar. Esta última significó no sólo un relevante cambio político, sino también económico de gran importancia en la historia de El Salvador que transformó el rumbo del país [18]. El fin del estudio se fija en 1889, con la caída y muerte del general Francisco Menéndez, quien había derrocado años antes a Zaldívar. Tras 15 años de observación, el trabajo concluye en el inicio del repunte de la crisis internacional, a comienzos de la década 1890¹⁹. Este lapso temporal se incardina con acontecimientos que sucedieron inmediatamente después y que quedan fuera del estudio pero, en todo caso, es suficientemente revelador de una serie de rasgos del funcionamiento de la Hacienda y las finanzas estatales como para poder ser considerado con entidad en sí mismo.

24 El período se divide en breves fases que permiten observar mejor evoluciones a corto plazo motivadas por circunstancias coyunturales pero que, en secuencia y simultáneamente, van reflejando a su vez la continuidad de rasgos constantes de la estructura fiscal y de las finanzas del Estado. Se comienza con el estudio de un año introductorio, 1874, para continuar con los gobiernos de los presidentes R. Zaldívar y F. Menéndez cuyos años de gobierno se dividen en las etapas: 1876-80; 1881-1882; 1883-85; y 1886-89, según criterios que se aclararán en cada caso.

25Es preciso hacer algunas observaciones acerca de las fuentes y del funcionamiento de la Hacienda de la República. El material de base con el que se trabaja procede de las Memorias que anualmente presentaban los ministros de Hacienda –bajo las diferentes denominaciones de esta cartera- a la Asamblea Nacional, si bien ocasionalmente se combina con otro tipo de información como, por ejemplo, los presupuestos nacionales. Aunque el último cuarto del siglo XIX fue relativamente más tranquilo que los cincuenta años anteriores, se produjeron los suficientes cambios políticos y administrativos como para que los sistemas de organización hacendística y presentación de los datos se modificasen con frecuencia, incluso a lo largo de un mismo gobierno. Ello hace a veces difícil la comparación de la información en el tiempo. En este sentido merece destacarse, entre otros, el cambio ocurrido en la gestión de la Hacienda a raíz del golpe de estado de 1885 por el general F. Menéndez, que modificó el funcionamiento de la contabilidad del ministerio.

26Los informes ministeriales permiten conocer cuál era la declaración oficial que hacían los gobiernos de sus recursos, así como del uso que les daban a los mismos y, por lo tanto, constituían el reflejo de los intereses de los grupos que controlaban el poder. Si bien en términos generales se puede conceder un alto grado de fidelidad a esta información, no siempre ni necesariamente coincidía con la realidad de los hechos, como se podrá comprobar y, en la medida de lo posible, aquí se tratará de detectar la relación ente las cifras oficiales y la realidad.

27La administración central de Hacienda (Contaduría, Tesorería, Juzgado de Hacienda, etc.) representada por el Ministerio tenía delegaciones que eran las llamadas Administraciones de Rentas en cada Departamento del país y que constituían una de las ramas de lo que se conoció durante algún tiempo como Otras Tesorerías (Véase Gráfico 3). Las Administraciones de Rentas recaudaban una serie de gravámenes a escala departamental y desde ellas se remitían fondos al Ministerio de Hacienda. Desde esta última, a su vez, se enviaban recursos que el gobierno central destinaba a gastos fijos de la administración, como salarios de empleados públicos, así como otros gastos e inversiones muy variables en departamentos y municipios, rigiendo en este flujo un amplio grado de discrecionalidad. No se podría considerar a este esquema de funcionamiento como una descentralización de la gestión, aunque alguna vez fuese calificada así por el presidente F. Menéndez, porque en realidad el grado de autonomía de las Administraciones de Rentas departamentales era escaso.

28Un papel fundamental en la estructura fiscal del Estado lo jugaban los municipios en los que la Hacienda nacional extraía recursos – bien en trabajo o en dinero – que eran utilizados sobre el terreno o que eran canalizados, como se ha dicho, a través de las Administraciones de Rentas hasta la caja central del Ministerio en San Salvador, a través de ramos como el Fondo de Caminos o el del Tajo. Por tanto, un estudio comprensivo de la Hacienda del país tiene que adoptar un enfoque de gran apertura institucional que englobe también el ámbito municipal²⁰. En el terreno de los ingresos la Hacienda funcionaba, de forma resumida, conforme al esquema que se incluye abajo, en tanto que, para los gastos por lo general –aunque no siempre; ver el caso de 1874- lo hacía sobre la base de los ministerios. Además de ello y especialmente durante los años de Zaldívar como presidente, se utilizó un apartado muy importante cuantitativamente, tanto en ingresos como en gastos, conocido como “no presupuestados”, dedicado en gran medida a crédito y deuda.

29Al margen de las Administraciones de Rentas existía una administración autónoma, que en algún momento fue Dirección General, dedicada exclusivamente a la gestión de la Renta del Aguardiente en términos de estanco y vital en la estructural fiscal de la nación. También existían otros estancos de menos importancia, que eran los de la pólvora y el salitre. Estos constituían la segunda rama de las Otras Tesorerías. El del aguardiente disponía de varias administraciones territoriales en un número superior al de los Departamentos del país que fue modificado en el tiempo.

30Este trabajo enfoca básicamente a la contabilidad central de la Hacienda y, dentro de ella, a las rentas y gastos de mayor relevancia, dejando a un lado por razón de espacio otros ámbitos de la Hacienda ya mencionados. Igualmente el trabajo aborda la deuda pública siguiendo su evolución y sus causas, a grandes rasgos, durante el período estudiado. Es preciso aclarar que la ocasional ausencia de datos para algunos años se debe, por una parte, al hecho de que este estudio no pretende ser exhaustivo, aunque sí suficientemente s